Опыт чилийской приватизации

Среди вашингтонских политиков, приватизация стала дежурным словом еще в начале восьмидесятых. Значение этого слова понималось однозначно: будь то в странах Третьего мира, в Советском Союзе, или в Соединенных Штатах - везде приватизация понималась как благо, а государственный контроль как вред. Однако, ни одна в страна в мире не получила столь значительной порции приватизации, как Чили – с железным кулаком диктатуры Аугусто Пиночета (1973-1990), чилийские политики, получившие образование в Чикагском университете в традициях идей свободного рынка Милтона Фридмана, провели в стране так называемую "ползучую приватизацию" - а именно, в период с 1975 по 1989 год, "чикагские мальчики" продали в частные руки акции более 160 государственных корпораций, 16-и банков и более 3.600 агропромышленных предприятий, шахт и недвижимости, и это еще не считая тех компенсаций, которые были выплачены крупным собственникам, понесшим убытки от национализации, проведенной правительством Сальвадора Альенде.

Сегодня многие правительства – особенно те их них, которые так и не смогли расплатиться по большим займам взятым в семидесятые годы, вынуждены принимать экономическую политику, навязанную Всемирным Банком и Международным Валютным Фондом, где приватизация является краеугольным камнем "экономической перестройки". Чили стала "пионером" этой политики, однако результаты чилийского опыта весьма далеки от тех славословий, которыми Вашингтоне воспевают чилийскую экономическую модель.

Стратегия развития

Государственный сектор в Чили существовал задолго до того, как в 1970 году к власти в результате свободных выборов пришел Сальвадор Альенде – первый в мире президент социалист. Как и во всей Латинской Америке, чилийский госсектор играл ведущую роль в возведении инфраструктуры, кредитовании промышленности и выработке тарифной политики, необходимой для защиты местного производителя.

В 1939 году популистская коалиция создала CORFO (Corporacion de Fomento de la Produccion de Chile – Чилийская Корпорация по стимулированию производства) – специальную государственную структуру, которая в течение последующих трех десятилетий занималась кредитованием, исследованием и продвижением многочисленных предприятий, находящихся в руках у государства, а также предприятий с совместным капиталом. Кроме того, CORFO традиционно занималась проектами, связанными с вопросами стратегии национальной безопасности, так как у частного капитала не было достаточной мотивации или возможностей для инвестирования в эти области.

Все последующие чилийские администрации, независимо от их политической ориентации, уделяли большое внимание формированию тех отраслей промышленности, которым предстояло играть решающую роль в экономическом развитии страны. Так, в 1946 году CORFO основала Тихоокеанскую металлообрабатывающую компанию со смешанным капиталом – САР (Compania de Acero del Pacifico S.A.), которая впоследствии стала одной из крупнейших металлопроизводителей в Латинской Америке, наладив при этом крепкие связи с горнодобывающей и обрабатывающими отраслями. Основанная в 1931 году компания авиалиний Чили – LANCHILE – изначально была проектом чилийских вооруженных сил. Национальная энергокомпания ENDESA, равно как и другие энергокомпании, была создана для обеспечения электроэнергией чилийских провинций, так как частные компании не были заинтересованы в проведении подобных проектов.

Изначально, правительство Народного Единства Сальвадора Альенде (1970-1973), планировало провести лишь частичную экспроприацию частных компаний – этот шаг казался необходимым для того, чтобы занять "стратегические высоты" в экономике. Альенде и его советники надеялись, что таким образом можно перестроить экономику и разрушить старые схемы неравномерного развития, которые, по их мнению, сформировались из-за эксплуатации чилийских ресурсов иностранными компаниями, остатками феодальных отношений в сельской местности, и общей отсталости промышленного сектора, где преобладала олигополия. Один из первых законопроектов, проведенных Альенде и единодушно одобренных чилийским конгрессом, касался национализации горнорудных предприятий, находящихся в собственности иностранных компаний, и создание на их основе гигантского государственного предприятия CODELCO. 1 

Вскоре, однако, промышленный саботаж некоторых враждебно настроенных владельцев компаний**, а также самовольные захваты предприятий рабочими и политическими активистами вынудили администрацию Альенде взять под государственный контроль гораздо большее число предприятий, чем изначально планировалось – в конечном итоге, число национализированных предприятий, безусловно, превышало разумные экономические и административные границы.По состоянию на сентябрь 1971 года, когда произошел военный переворот, государственный сектор официально включал в себя 19 банков и 185 других предприятий, а неофициально – еще 350 "захваченных" фирм. 2 

Чикагские мальчики

Приватизация государственного сектора была главным пунктом повестки дня "чикагских мальчиков", которых Пиночет привел во власть. Первым шагом "чикагских мальчиков" стало возвращение собственности, экспроприированной во время президентского срока Альенде. Процесс возврата был завершен в 1974 году, однако стоит отметить, что при этом Пиночет так и не вернул иностранным владельцам главные предприятия горнорудной промышленности, которые до него были национализированы Альенде.

Другие отрасли промышленности, составляющие государственный сектор, "чикагские мальчики" провели через две волны приватизации: первая прошла в период между 1975 и 1981 годом, а вторая – с 1985 до отстранения Пиночета от власти в 1990 году. Первая волна коснулась, в основном, банков, традиционно обслуживающих государственный сектор: практически каждый банк на корню уходил одному покупателю из кучки состоятельных семей, которые вот уже полвека доминировали в финансовых и промышленных кругах страны.

Чикагский путь к социализму?

Наступившая в 1981 году рецессия и экономический коллапс стали для идеологов "свободного рынка" главным камнем преткновения на пути приватизации чилийской экономики. Фактически, все что наприватизировали "чикагские мальчики" за предыдущий период, было "расприватизировано" и обратно возвращено государству.

Массовые убытки, которые начали нести крупнейшие чилийские банки (и соответственно, связанные с ними отрасли промышленности), вынудили правительство Пиночета оказать банкам финансовую помощь, а не просто пустить их под откос, как того требует доктрина свободного рынка. Правительство Пиночета, понукаемое Мировым валютным фондом и Всемирным банком вкупе с другими международными кредиторами, взялось выкупить долги обанкротившихся частных банков и предприятий, приняв на государство и на весь чилийский народ бремя долговых обязательств размером в 4,7 миллиарда долларов – такова была сумма иностранных займов на счетах чилийских частных компаний. Из девятнадцати банков, которые в рамках приватизационной политики семидесятых были отданы частным владельцам, выжили только пять – остальные были вновь национализированы, как и 90 других обанкротившихся частных предприятий. Ирония ситуации состоит в том, что доля государства в чилийской экономике 1983 года (при Пиночете) намного превышала размер того госсектора, который образовался в последний год правления Альенде – иронию этого феномена чилийской истории с успехом обыграли критики доктрины свободного рынка, которые нарекли его"чикагским путем к социализму". Уже к 1985 году, когда началась вторая волна приватизации, государство смогло вдохнуть новую жизнь в обанкротившиеся частные предприятия, чтобы вернуть их обратно в частный сектор.

Ирония усиливалась и тем фактом, что оставшийся в руках государства банк, и другие национализированными предприятия достаточно неплохо пережили кризис – именно их прибыль и налоговые отчисления стали главным источником дохода для правительства, находящегося в стесненных финансовых условиях и вынужденного расплачиваться по долгам обанкротившихся частных банков и предприятий.

Государственный сектор Чили всегда отличался компетентностью и эффективностью – именно поэтому государственные предприятия успешно преодолели кризис начала восьмидесятых, в отличие от частного сектора. Государственный и частный сектор ставят перед собой совершенно разные задачи - недавний чилийский опыт приватизации показал, что частный сектор, как правило, имеет склонность к спекулятивной деятельности и использованию иностранных инвестиций для извлечения исключительно краткосрочной прибыли. Тем не менее, в начале кризиса восьмидесятых "рационализации" подверглись не только частные компании, но и государственные предприятия: в период кризиса их балансовые ведомости тоже были скорректированы – были проведены сокращения рабочих, понижение заработной платы и подняты цены на товары и услуги. Когда, оправившись после кризиса, "чикагские мальчики" Пиночета начали проводить вторую волну приватизации – еще более сокрушительную, чем первая – то вновь национализированные предприятия, оправившись от разорения, опять стали давать прибыль, генерируя 25% от всех доходов государства.

Вторая волна приватизации

Вторая волна приватизации началась в конце 1985 года, когда правительство объявило о планах приватизации большинства предприятий, оставшихся в госсекторе – а именно, шести из десяти крупнейших чилийских корпораций. Многие члены правительства Пиночета, особенно воспитанные в США технократы, имели опасения по поводу результатов планируемого на 1988 год плебисцита о пребывании Пиночета у власти, и соответственно, они предусмотрительно удвоили усилия по переводу активов и финансовых потоков из государственного сектора в частный. После поражения Пиночета в плебисците 1988 года и президентских выборов в декабре 1989-го, "чикагские мальчики" продолжили приватизацию, налагая руки даже на те государственные компании, которые все эти годы считались неприкасаемыми– как например, национальные авиалинии LANCHILE и государственная телефонная компания. Нетронутой осталась лишь государственная меднорудная компания CODELCO- тут военные предпочли придерживаться не идеологии, а собственных интересов - во-первых, CODELCO все эти годы бесперебойно давала прибыль, а во-вторых, согласно конституции, вооруженные силы Чили всегда получали 10% от валового дохода от добычи меди – эта статья чилийского бюджета долгие годы оставалась неприкасаемой: ее необходимость даже не обсуждалась. 3 

По какой цене? Как конкретно происходило разбазаривание Чили

По мнению многих чилийцев, процесс продажи госпредприятий по минимальным ценам был скандальным. Более того – государство само финансировало продажи, позволяя покупателю скупать акции, а активы компаний использовать как обеспечение.

Одно из самых вопиющих злоупотреблений имело место в процессе продажи третьей по величине государственной корпорации Чили, уже упомянутой выше – Тихоокеанской металлообрабатывающей компании (CAP). В конце 1985 года, на исходе рецессии, первый пакет ее акций вышел на рынок по минимальной цене, когда оценочная стоимость CAP равнялась 700 миллионам долларов. Затем, в 1987 году, САР договорилась с государственной организацией CORFO (см.подзаголовок "Стратегия развития") о выкупе половины своих активов, по-прежнему находящихся под контролем государства, в обмен на свой рабочий капитал, оцениваемый в 72 миллиона долларов. Сама по себе, сделка эта была сомнительной, так как CORFO была держателем 82% акций САР, и когда САР выкупала свои акции у CORFO, она пользовалась именно деньгами CORFO. Зато частным акционерам сразу привалило счастье, так как их акции мгновенно утроились до 49%. Одним из самых удачливых акционеров стал собственно директор САР, который сразу стал ее президентом, и в течение месяца, пока шли переговоры о выкупе активов у государства, он скупил большинство акций для себя и своей семьи (впоследствии, он защищался и утверждал, что скупая акции, он таким образом выразил доверие корпорации, которой сам и управлял). В последующие два года, доходы компании в основном, шли на выплату дивидендов, не оставляя достаточных средств на инвестирования и поедая, таким образом, имеющиеся капиталовложения.

Марио Марсель, экономист мозгового центра христианских демократов (CIEPLAN), просчитал, что сделки по продаже 12 компаний, приватизированных в течение 1986-87 годов, были проведены с привлечением 29% - 69% субсидий Государственного казначейства, где доля государственных субсидий зависела метода оценки стоимости приватизируемого предприятия. В конце восьмидесятых годов, по расчетам экономистов Густаво Марина и Патрисио Росаса, при продаже трех крупнейших госкомпаний (САР, Chilectra и SOQUIMICH) чилийская казна понесла убытки в размере 1,4 миллиарда долларов.

Приватизация, проведенная CORFO, подверглась проверке со стороны государственного аудиторского органа, и результаты проверки были просто ошеломляющими: в частности:

- предприятие по производству сахара IANSA было продано за 34 миллиона долларов, хотя его балансовая стоимость составляла 81 миллион (одни доходы IANSA за 1986 и 1988 годы составили не менее 52 миллионов, значительно превышая сумму покупки);

- компания по производству нитратов и удобрений SOQUIMICH была продана за 120 миллионов – эту стоимость, с учетом уровня дивидендов за 1988 год, инвесторы могли бы окупить всего за три года.

-- В случае с продажей INDESA – крупнейшей энергетической компании, чья приватизация была завершена уже после проведения плебисцита (1988 г.) – аудиторы насчитали общий убыток размером в 1 миллиард долларов.

Один из чиновников CORFO скрупулезно подсчитал, что в период между 1985 и 1989 годами, общие убытки государственной казны от заниженной продажной цены и потери доходов будущих периодов превысили два миллиарда – и это в экономике, чей валовой национальный продукт в 1987 году едва достигал 20 миллиардов.

Скандалы с приватизацией продолжали множиться. В отсутствие свободы прессы, в отсутствие возможности свободного обсуждения политики правительства и в особенности, неожиданных поворотов его курса - люди, получившие свободный доступ к экономическим ресурсам, легко маневрировали ситуацией в свою пользу, вовлекая в распределение прибыли семью и близких друзей: так, проводящий приватизацию топ-менеджер мог легко стать одним из владельцев компании. Примером может послужить зять самого Пиночета – Хулио Понсе Леру, который был директором предприятия по производству нитратов SOQUIMICH, а потом, в 1987 году, вдруг оказался президентом этой же приватизированной компании, а его родственники засели в совете директоров или стали главными акционерами. Хосе Пиньера, известный тем что он в кабинете у Пиночета был Министром труда, во время приватизации энергетической компании ENDESA стал ее вице-президентом. Когда в марте 1991 году Пиночет снял президентскую ленту, многие одиозные фигуры из его окружения уже прочно засели во главе приватизированных банков, производственных предприятий и сферы обслуживания -таким образом, даже после ухода диктатора самые активные его защитники де-факто узаконили свои позиции на добытых при помощи близости к диктатору местах.

Быстрый взлет

Выручка от продажи госкорпораций инициировала несколько однократных и быстрых вливаний в госбюджет, давая Пиночету возможность в период с 1986 по 1988 год свободно сводить баланс, и радовать Международный валютный фонд своевременными выплатами иностранным кредиторам, и даже понижать налоги. Однако, поскольку проданные государственные компании были доходными, а не убыточными - то подобные успехи правительства Пиночета были весьма иллюзорными. Последующим чилийским администрациям пришлось вынести на себе все убытки от потери тех активов, которые в будущем могли бы принести государству доход. Начиная с 1990 по 1996 год, примерная величина убытков составляла от 125 миллионов до 200 миллионов долларов. Самая высокая оценка убытков равнялась той сумме, которую правительство планировало потратить на социальную сферу в 1991 году.

Миф о "народном капитализме"

Идеологи свободного рынка объявили вторую волну приватизации в Чили дорoгой в "народный капитализм", так как на приватизируемых предприятиях служащие могли выкупить акции из специально созданного компенсационного фонда для рабочих. Однако, в любой приватизированной компании, служащие всегда остаются мелкими, миноритарными акционерами ее капитала, а наибольшую выгоду от владения и манипулирования акциями всегда получают акционеры, занимающие ведущие и руководящие должности. Известен лишь один случай, когда рабочие смогли добиться одного места в совете директоров приватизированной компании.

Рабочие ничуть не выиграли от приватизации. В качестве необходимой предпосылки для приватизационного процесса, "чикагские мальчики" свели на нет все права работников, и закрепили это положение в Трудовом кодексе 1980 года, а на государственных предприятиях была запрещена деятельность профсоюзных лидеров. Те из них, кто открыто сопротивлялся приватизации, подверглись запугиванию и увольнению, а некоторых просто подкупали.

В начале второй волны приватизации, профсоюзные лидеры компаний госсектора решили организовать Командование по защите госпредприятий (Comando de Defensa de Empresas del Estado), и начали активную кампанию против приватизации. Однако, профсоюзам так и не удалось мобилизовать все силы за границами своего круга, так как в середине восьмидесятых правительство вновь развернуло репрессии, и кампания против приватизации потерпела поражение. Тем не менее, оппозиционные политики, интеллигенция и даже некоторые из бывших членов правительства Пиночета создали параллельную организацию – Комитет по защите национального достояния (Comite de Defensa del Patrimonio Nacional).Глава этого комитета, Рауль Саес, в пятидесятые и шестидесятые годы был одним из активных участников создания CORFO, и даже успел побывать Министром финансов в правительстве Пиночета."Бог не простит нам новой волны приватизации", - заявил он национальной прессе, когда после ухода Пиночета опять началось оживление приватизационного процесса.

Когда новая волна приватизации все же перекатилась через плебисцит, отстранивший Пиночета от власти, новый кандидат в президенты Патрисио Эйлвин пригрозил повернуть вспять все поспешные сделки по приватизации, совершенные при уходящем режиме. Несмотря на эти заявления, через год после вступления в должность Эйлвина, ни одна сомнительная сделка так и не была объявлена незаконной.

Когда кампания Пиночета по приватизации была закончена, то заинтересованные в ней стороны поспешили заявить о ее "достижениях". Примером может послужить одна из упомянутых выше энергетических компаний, ENDESA, которая была предложена государственным чиновникам на таких льготных условиях, которые ранее были доступны только ее работникам, причем самая значительная часть акций компании (около 21%) была предложена чинам из вооруженных сил, которые сразу же сформировали прочный арьергард собственников, упорно сопротивлявшихся любым попыткам вернуть предприятие в государственный сектор.

Новый мультинациональный порядок

Мультинациональные корпорации завоевали прочное положение в чилийской экономике посредством финансовых компаний, контролирующих пенсионные фонды. Частные и конкурирующие между собой пенсионные фонды были учреждены в 1980 году в качестве замены государственной системы социального страхования. После рецессии 1981-1983 годов, некоторые наиболее важные пенсионные фонды были заново отданы под государственный контроль.

Когда в последующие годы эти компании были вновь переведены в частный сектор, то их контрольные пакеты акций были скуплены иностранными финансовыми консорциумами. Например, холдинг Bankers' Trust (который включает в себя три других международных кредитора-держателя чилийского государственного долга) скупил контрольный пакет акций крупнейшего чилийского пенсионного фонда. Компания Aetna контролировала 51% капитала другого крупного пенсионного фонда, а American International Group владела третьим. Таким образом, три иностранных компании владели 55% чилийским частных пенсионных фондов.В свою очередь, к 1989 году, пенсионные фонды приобрели в среднем 32% акций приватизированных компаний.

"Чикагские мальчики" Пиночета сразу объявили, что они создали "народный капитализм", так как три миллиона чилийцев через пенсионные фонды стали дольщиками частных корпораций. Однако чилийцы, которые выплачивали процент в свои пенсионные фонды, в действительности не владели акциями этих фондов, и следовательно – они не имели решающего слова в управлении своими средствами. Зато Bankers' Trust и другие финансовые группы имели это решающее слово, и использовали контроль над средствами в своих собственных интересах.

Те же самые транснациональные компании сделали прямые инвестиции в некоторые приватизированные предприятия. В частности, Bankers' Trust вложил средства в 13 предприятий, включая металлообрабатывающую компанию САР, компанию по производству нитратов SOQUIMICH, и некоторые недавно приватизированные региональные энергетические компании. Aetna, например, вложила деньги в шесть приватизированных компаний.

Иностранные корпорации увеличивали свое присутствии в Чили прежде всего через процесс приватизации и практику обмена долговыми обязательствами. Долговые свопы -а именно та практика, когда международный долг скупается ниже номинала (в случае с Чили, дисконт достигал 30% от номинальной стоимости долга), а потом внутри страны-должника продается по своей практически полной номинальной стоимости в местной валюте – стали наиболее привлекательными для межнациональных банков, которые таким образом желали компенсировать потери от убыточных ссуд или приобрести доходные активы у стран-должников. Чили вышла на первое место в Латинской Америке по своповым сделкам – из 21 миллиарда внешнего долга, 4 миллиарда составляли активы предприятий, которые ранее принадлежали государству. Дисконт по долговым обязательствам в сочетании с продажей приватизируемых предприятий по заниженной цене удваивали те льготные условия, на которых иностранный капитал входил в чилийскую экономику.

К середине 1988 года, 13 из 19-ти полностью приватизированных компаний прямо или косвенно контролировались иностранными корпорациями. Начиная с 1992 года, иностранным компаниям разрешено вывозить прибыль из Чили, таким образом практически сводя на нет все плюсы от сокращения внешнего долга страны. Рауль Саес из Командования по защите госпредприятий (см.выше), задается вопросом: "Захотят ли новые владельцы, как местные так и иностранные, отказаться от своих дивидендов в пользу возведения новых металлургических предприятий или новых электростанций?" Однако, задачи, которые исторически являются приоритетом для государства, как правило, не представляют интереса для частного сектора.

Один чилийский чиновник из CORFO, который в течение трех десятилетий наблюдал за тем, как государственный и частный сектор меняются ролями, посетовал, что правительство Пиночета фактически раздарило национальные монополии - такие как энергетические и телефонные компании - частному капиталу, не установив при этом со стороны государства ни соответствующей регулирующей силы, ни должного противовеса. "Эти новые финансовые группы приобрели такую же власть, как те колумбийские наркобароны, которые могут свергнуть даже правительство, если оно попытается их контролировать", - добавил чиновник. Приватизация только усилила влияние транснациональных корпораций – сегодня они имеют в Чили такую власть, какой никогда не имели раньше.

(перевод Таракихи)

Оригинал находится на: http://corporate-rule.co.uk/drupal/http%3A/%252Fwww.multinationalmonitor.org/hyper/issues/1991/05/collins.html

Примечания

1  примечание переводчика: CODELCO, Corporacion del cobre de Chile, Медная корпорация Чили, была основана гораздо ранее – в 1955 году был учрежден Департамент меднорудной промышленности, в 1966 году, во время правления Эдуардо Фрей-Монтальва, Департамент был преобразован в Меднорудную корпорацию Чили, и лишь вслед за своими предшественниками Альенде указом № 17,450 от 11 июля 1971 передал все национализированные рудники в управление CODELCO. См. далее - окончательная национализация, т.е. переход в государственную собственность крупнейших горнорудных предприятий Чили, была законодательно закреплена – как это ни странно - именно Пиночетом, в 1976 г.

2  примечание переводчика: в организации промышленного саботажа и беспорядков в годы правления Альенде активное участие принимало ЦРУ, при спонсировании крупнейшего американского промышленного конгломерата ITT - в частности, см. деклассифицированный отчет "Деятельность ЦРУ в Чили", на сайте Центрального Разведывательного Управления - на англ.языке. На момент написания данной статьи, в 1991 году, информация о подрывной деятельности ЦРУ в Чили еще не находилась в открытом доступе

3  примечание переводчика: сразу после свержения правительства Альенде, военная хунта приняла секретный указ № 239 от 31 декабря 1973 г., узаконивший традицию отчисления поступлений от продажи главного природного ресурса Чили – меди, для нужд чилийских вооруженных сил ("La Ley reservada del cobre"). По новому указу, 10% валютной выручки от продажи меди продолжали идти на содержание и вооружение армии, однако размер указанной доли не должен быть ниже 90 миллионов долларов, а если в некоторые годы доходы CODELCO не позволяли обеспечить эту сумму (именно такова была ситуация в середине семидесятых, так как на мировом рынке произошел обвал цен на медь), то недостающую сумму, по закону, должно было возместить государственное Казначейство или Министерство финансов, т.е. смысл закона был в том, чтобы сохранять национализацию меднорудной промышленности, которая обеспечивала устойчивость государственной власти, и в частности - Хунты. Как и некоторые другие законы, принятые военной хунтой, Указ № 239 все время правления Пиночета держался в секрете, и стал известен общественности только когда на смену Пиночету пришло правительство Патрисио Эйлвина в 1990 году